在信息化时代,政府数字信息的管理与保存越来越突显其重要性。本文简要说明了美国各州正面临风险的政府数字信息的类型,描述了美国在管理与保存政府数字信息方面的现状,并提出了一些策略和工具以帮助政府机构改善现有能力,更有效地管理数字信息。
Abstract:
众所周知,美国联邦政府及其各州和各地方政府产生并存有大量的数字信息,许多政府机构的职能活动都依赖于对信息的利用及再利用。然而,几乎没有政府机构采取相关措施来确保这些信息的持续利用和长期保存。在维持重要信息的开放性方面,政府机构面临着许多难题。例如：2003年,美国政府印刷局（GPO）估测,50%的在线政府出版物都是“漂泊文档（Fugitive documents）”,这是指美国政府联邦机构已经在它们的网站上出版但并未向政府印刷局的联邦寄存图书馆（Federal Depository Library）提交的那些文档。2001年,美国国家档案与文件署（NARA）发布的一份报告指出：“政府雇员不知道如何处理电子文档（Electronic records）问题——在他们的工作中形成的电子信息是否归属于文档?如果是,又该如何处理这些文档呢?”可见,在美国联邦政府及其各州和各地方政府中,大量的政府数字信息面临着丢失的风险。
根据美国纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心（Center for Technology in Government,以下简称CTG）在2006年进行的一项调查,美国政府对面临风险的可能丢失的政府数字信息的不同类型进行了识别,具体的类型如下表1所示：
从下表中可见,面临丢失风险的数字信息对于政府而言是至关重要的。我们必须对这些数字信息进行有效的管理与保存,使得这些重要信息能够被长期利用,进而确保政府业务的正常、高效运行。
面对着大量面临丢失风险的数字信息,美国政府对其的管理与保存情况如何呢?CTG在2006年进行了一项相关的调查,来自50个州的图书馆员、档案管理员及文档管理者都参与了该项调查。在该调查的基础上,我们可以对联邦机构的数字信息管理与保存能力问题进行探讨。
根据2006年的调查,CTG发现,各州图书馆、档案馆及文档管理机构一直以来都能向公众长期开放纸质及传统形式的重要政府信息。然而,在处理政府数字信
息时,美国大多数州立图书馆和档案馆都承认它们缺乏相关的技术及组织能力以提供类似的服务。缺乏的能力包括：适当的技术基础设施、培训、全面的项目策略,以及人员和经费资源等。
此外,在处理政府数字信息管理与保存时,各州图书馆、档案馆和文档管理机构并没有制定相关标准的权力。研究发现,信息技术机构,尤其是首席信息官员在政府的三大部门（立法、行政与司法）中都占据了重要位置。这些信息技术机构及政府领导在制定标准以及向政府机构提供数字信息管理相关服务的问题上拥有重大权力。
目前,面对着以上这些挑战,各州图书馆、档案馆及文档管理机构正在努力寻求新的策略来确保信息的长期获取。然而,我们应意识到,并不应该只由这些机构来单独应对这些挑战。要想成功地解决政府数字信息管理与保存的问题,需要各个政府机构跨越机构、政治,以及政府间的障碍开展良好的协作,并采用现有的成功模式及最佳实践方案。在整个数字信息生命周期内,包括产生、利用、管理、保存及销毁等各个环节,都存在着政府数字信息管理的合作伙伴。由于这些合作伙伴都与政府数字信息的利用休戚相关,识别合作伙伴以及他们的利益应成为应对挑战的一个关键策略。
面对着众多的挑战,下文将提出一个可能的策略,以使政府及其他合作伙伴能参与进来,为政府数字信息管理与保存做出共同努力。这些合作伙伴包括决策者、投资者、政府及公民信息使用者。
以数字形式管理政府信息是一个跨领域的挑战,因而也需要一个跨领域的解决方案。以数字形式存储的信息带来了技术、管理、政策及政治等各方面的问题,并且模糊了以下一些人员的职责界限：（1）传统的信息和文档管理者,如档案管理员、文档管理者及图书馆员;（2）其他信息管理者,如首席信息官、机构信息的创建者及信息技术人员。
政府数字信息既是一种资源,也是一种风险。例如,在向政府和公众开放档案文件、知识产权保护和档案文件的维护成本等问题上尚存在着相互制约的紧张关系,存在着利益上的冲突。
克服利益冲突的策略之一就是理解政府数字信息对各个利益相关者的价值,并促进各方之间的交流。如下图1所示,不同的政府机构以及其他信息产生者和使用者对政府数字信息有不同的利用方式。然而,在各方面之间也存在着一个共享的价值,这一共享价值的存在开启了合作的大门。
共享价值的形成需要将政府数字信息视作一项公共资产,一种在利用和再利用中不断提炼其价值的资产。它并不是使用一次就被丢在一边或保存起来不再开放,而是必须保持它的生机和活力,并使其能在各种情况下得到广泛利用。这里举一些美国的实例来具体说明如何将政府数字信息看作一种公共资产：（1）存档数字信息增强了业务的连续性及灾难恢复能力;（2）存档数字信息为电子政务和电子商务处理提供支持;（3）存档数字信息节约了地方政府的成本;（4）存档数字信息增强了公众对政府的信任。
下面我们介绍一下华盛顿州数字档案馆的成功策略。在华盛顿州数字档案馆的建设过程中,项目组花费了大量时间与政府信息的创建者、管理者和使用者们开会讨论,以了解他们希望从数字档案馆中获取何种价值。最后发现,数字档案馆能为各类合作伙伴提供多种类型的利益。具体来说,如下表2所示,在成本规避（Cost Avoidance）方面的利益就是能避免法律罚款和制裁,避免纸质文件存储设备的不断增加;在成本回收（Cost Recovery）方面的利益包括对鉴定文件的复制、州政府从诉讼与和解中所回收的成本等;无形利益（Intangible Benefits）则包括能改善公共访问、促进守法及提高政府公信力等。值得注意的是,这些利益当中没有一项涉及到成本节约。
在数字信息的管理与保存实践中,CTG开发了一些实用工具,以下将对其中的两个进行简要介绍。具体如何运用这些工具需要相关机构更进一步地了解这些资源。在CTG的网站（www.ctg.albany.edu）上可以免费阅读和下载这两个工具。
第一个工具是“行动模型：电子文档管理与保存实用指南”。所有的政府文件都产生于相应的业务流程,而所有的业务流程也都依靠文件的输入输出来推动,并出于法律、行政或文化目的来记录这些流程。该行动模型基于这样一种理念,即将文件管理纳入不断进行着的业务流程之中,并通过分析和优化业务流程来管理文件。其结果是,通过理解机构和公众的需求,不仅有助于了解系统发展,而且更了解了相关立法、行政命令以及机构文件管理的流程。
在业务流程优化和系统分析的过程中,该工具的文件管理需求组件（Records Requirements Elicitation Component,RREC）可用来帮助识别文件管理需求。RREC可分为三个层面：（1）业务处理层——重点放在与自动化业务流程相关的文件管理需求上;（2）文件层——针对文件的整体和组成部分两个方面,发现与文件的长期存取和利用相关的文件管理需求;（3）系统层——重点放在从技术层面上,信息系统如何实现文件各个组成部分的整合以及不断存取。
绘制了必要的业务流程之后,该工具提出了一系列有关以上这三个层面的问题。例如：一份完整的或最终的业务处理文件的现有组成部分是什么?提供某一业务处理证据所需的最少组成部分是什么?（如果你要去法庭,你最少需要哪些信息?）要在记录的整个生命周期内对其进行控制、管理和访问,需要创建哪些信息?通过这些问题,可以更有针对性地对数字信息进行管理与保存。
第二个工具是“建立州政府数字保存合作关系：能力评估与规划工具包”。该工具包旨在评估数字信息保存能力。该能力评估策略所代表的观念是,评估应早在项目开始之前就进行,以建立共识,识别各项重要的,或高或低、或相对缺乏的能力。该策略认识到跨越多个组织机构间的共同的能力为我们提供了新的机遇。它也承认,跨机构合作是利用现有能力和构建新能力的一种关键机制。许多国家的政府都面临着一个同样的两难境地,即一方面资源有限,另一方面政府对公民肩负的职责却日益增加。因此,识别和利用来自多个合作伙伴的各种能力意味着：每一方不需要做所有的事情,所有的事情也不需要一次性完成。
CTG的这个能力评估与规划工具包建议采用五个步骤,来对数字保存能力进行评估和改善,以支持政府数字信息的管理与保存措施。具体的五个步骤如下图2所示：
“决定采取行动”是指必须有人或组织站出来并领导这一过程。政府数字信息管理和保存项目能够根据参与的合作对象采取不同的形式。确定协作结构包括：弄清楚哪些潜在的合作伙伴对参与感兴趣,他们到底对什么类型的数字信息感兴趣。描述行动计划这个步骤有助于识别这些合作伙伴以及他们所感兴趣的数字信息。比如,利用下面这样的工作表,最开始的合作团队能识别出他们在管理和保存过程中共同感兴趣的各类政策领域与内容类型。这种讨论方式不仅能够有助于识别更多的合作伙伴,而且还能开启对话,以讨论在管理与保存数字信息的过程中所需要的组织和技术能力。
除了选择合作伙伴所感兴趣的政策领域和特定类型的政府数字信息外,评估和改善能力还取决于数字信息的其他特性以及合作伙伴希望如何来管理和保存信息等问题。类似下面的工作表能够帮助合作伙伴进行以下相关的决策：（1）需要处理的数字信息总量及其不同的格式,即政府数字信息的收集范围是严格限制的还是比较宽泛的;（2）他们想要或需要将这些信息保存多长时间,即短期保存或是永久保存;（3）这些信息应如何进行处置,对于超出项目使用年限的不再保证其真实性,还是在一定年限内仍然需要保存一份可信的副本供日后利用;（4）谁需要使用这些信息,某个项目的一小群工作人员,还是普通公众。
明确了合作伙伴感兴趣的信息类型以及他们希望如何对这些信息进行管理和保存之后,能力评估将基于现状以及必备能力和已有能力之间的差距,来讨论最合适的投资点。
该能力评估工具包确定了19种能力构成要素。例如：获取数字材料,维护数字材料的完整性、真实性、可用性,策略规划,信息政策,资源管理,利益相关方的识别和参与,技术兼容性。这些要素和要素工作表是工具包及共同开展能力评估的基础。以下是关于这些工作表的两个例子。
“获取数字材料”这一要素关注项目合作伙伴对政府数字信息的获取能力。它要求评估对象对子元素所列的问题做出从“非常同意”到“非常不同意”等不同等级的回答,以确定评估对象是否具备该项能力。例如：“我们知道如何来选择/鉴定不同类型的数字材料”、“我们拥有一个能满足目前数字材料获取需求的信息技术基础设施。”
资源管理要素主要关注各参与组织在识别、获取和管理必备资源等方面的能力。同样,评估对象被要求对子元素所列的问题做出从“非常同意”到“非常不同意”等不同等级的回答,以确定评估对象是否具备子元素所指的这种能力。例如：“我们拥有对该计划所必需的财政资源的完整分析”、“我们拥有充分的权力来获取财政、人力及技术资源。”
此外,经历了最初的四个步骤以后,评估结果将包括以下两份报告：一份详细的行动计划描述,该报告确定了具体内容、影响管理的关键问题、保存范围及主要的利益相关者;一份详细的合作伙伴的能力评估报告,包括政策、技术及管理等各方面的优势及劣势。在最后这一步骤“采取行动”中,将使用评估结果来制定计划,以最大限度地发扬优点、克服缺点,从而全面构建政府信息管理的能力。
The authors have declared that no competing interests exist.
