经过长时间的探索,档案法规制度逐步发展,我国初步建立了包括全国人大常委会通过的专门法《档案法》,国家档案局制定的《中华人民共和国档案法实施办法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、《各级国家档案馆开放档案办法》,各省市地区制定的各类实施办法,以及各档案馆制定的有关档案利用工作的内部规定组成的体系。虽然我们已经拥有了一套看似很完整的法规体系,但是仔细研究其内容,以及对各法规执行情况进行调研,可以了解到现存法规制度与市场经济条件下对档案利用工作法规建设要求相比还不成熟、不完善,不能满足公民利用档案需求日益增多、管理日益细化的要求。本文以解释《档案法》具体条款为主要内容,为其他各级规定办法提供依据的《档案法实施办法》中的相关规定为例,简要阐述在档案开放利用方面档案法制体系存在的些许不足。

“中华人民共和国成立以前的档案（包括清代和清代以前的档案;民国时期的档案和革命历史档案）,自本办法实施之日起向社会开放;中华人民共和国成立以来形成的档案,自形成之日起满30年向社会开放;经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案,以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案,经上一级档案行政管理部门批准,可以延期向社会开放。”

——《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条

纵观我国档案法律法规体系中各层次对于档案开放利用的规定跟以上引文大同小异,普遍存在范围“粗犷”,可操作性较差的现象,只是提出“经济、科学、技术、文化等类档案”、“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案”等较为宽泛的概念,并没有给予此类概念相应的解释。如此这般必然造成开放与不开放界限不清,并且随着社会发展,档案种类日益繁多,公众需求日益增加、细化,档案利用“供求矛盾”必将因此而变得日益尖锐,甚至引起不必要的法律纠纷,尤其是针对随时可以开放的“经济、科学、技术、文化等类档案”。例如,2001年2月8日在江苏省无锡市就发生了一起因原告、被告对“经济类”档案的理解不同而引发的档案行政诉讼案。原告认为,其查阅的“1996年无锡市水利局向所属的江阴市水利局某水利站下拨水利周转金事项”的档案属于经济类档案,可以随时开放;但被告则认为,此份档案属于其文书档案,并非经济类档案。在经过一审、二审均无果,最终以原告撤诉而终结。由此可见,开放范围划分模糊,缺乏相应的“名词解释”不仅不利于档案利用,甚至会造成“无法可依”现象。并且此类现象必将随着档案开放的进一步开展,公民档案意识的进一步提高而频繁出现。

因此,细化档案开放利用范围规定刻不容缓。虽然在这方面,我们不能立刻实现将每份文件在归档时进行具体的解密期限规定,但至少国家档案行政管理部门要在原则性规定中对档案分类进行层次性划分,使各级相关部门有法可依;各层级档案馆（室）要对于馆藏档案进行普查,依据上级规定,对需要开放利用的档案类别进一步细化,作出明确的规定,使利用者有据可查。

正如引文所言,除去“经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放”以外,“中华人民共和国成立以来形成的档案,自形成之日起满30年向社会开放。”如此规定显然不符合现在信息公开制度规定的要求,不能满足公民对于政府信息的需求。

在2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》中明确规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”,“政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”由此,我们不难看出,随着公民权利意识逐渐增强,对于作为国家的管理机构的政府部门而言,其有义务将信息向公众公开,并且采用多种措施保证公民能够方便快捷地了解并获取到政府信息。档案馆也投入到这一场信息公开的工作中,并且很多档案馆设有专门的现行文件中心保证信息的顺畅传达。然而,依据上文提到的《档案法实施办法》的相关规定,当文件进入其生命周期的最后阶段,归档成为档案时,却进入了长达几十年的“雪藏”期,普遍需要经过至少30年才能得以重新投入到公众的“怀抱”中,发挥其仅存的价值作用。同样一份文件,处于不同的生命周期阶段,何以使其密级发生变化,使其开放范围产生变动呢?显然,这是不符合常规逻辑的。同样的内容,同样的形式,在相同的经济政治背景下,不论其处于文件生命周期的哪个阶段,不管对其称呼是“文件”或者是“档案”,其开放程度理应是一致的,对于公众而言,对其具有同等的知情权。由此可见,针对机关档案采用“一刀切”的原则不符合信息公开要求,不能满足公民对于政府信息、相关档案利用需求,是不合理的现象。

简言之,针对机关档案而言,各责任档案馆要与机关积极配合,从实际出发,因地制宜,制定出符合本馆要求、符合本机关档案特点,具有针对性的档案开放细则,从而满足公众需求。

除了“经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放”以外,我国馆藏档案的开放年限都在30年以上。显然,这是违背档案价值规律的。

从档案价值角度分析,其不仅仅作为社会发展过程的记录,作为历史证据而存在,在市场经济不断深入发展的今天,档案更多的价值体现在其从多角度为社会提供经济效益的方面。而往往这些理应受到重视的经济价值部分是具有时效性的,具有很强的时代性。几十年的岁月,事过境迁、物是人非,档案的利用方式、利用价值会随着时间的推移必将产生变化,等到达到开放年限时,往往经济价值实现的最佳时期已经错失,甚至存在经济价值伴随着时间推移,逐渐淡化,直至消失殆尽,空留下遗憾。档案管理的目的是为了更大范围地保证档案价值的充分发挥,为全面开发利用档案价值创造条件,但是长时期的封闭,使得档案价值部分流失。显然,这与档案管理初衷是不相符合的,对于社会、公众而言是一种莫大的损失;对于档案部门而言则是一种资源的浪费;从经济学角度而言,这将在某种程度上增加档案管理成本。

因此,针对档案开放年限的限制,应具有针对性,有区别地缩短。针对各种不同类型,具有不同价值侧重点的档案进行分门别类规定,制定相应的符合其要求的开放年限,确保不错失其价值开发的黄金时期。

纵观档案相关法制体系,不难看出,法律法规制定之初其侧重点在于档案管理,其间所涉及到的监督机制是对档案安全的监督,并配有相应的惩罚机制。但是对于档案开发利用只是提出相应的要求,并没有对其作出更进一步的规定,并没有对档案馆在档案开放利用档案中应承担的义务以及在履行义务过程中出现的违法行为作出强制性条款规定。换言之,档案法制体系相关规定赋予了档案部门占有社会稀缺资源——档案信息的同时,并没有对其相应应承担的义务作出规定。这就使得长期受到“官本位”思想影响的档案管理者以行政职权拥有者自居,将档案开放的内容、范围、程度、对象等掌握在自己手中,最终导致于档案部门档案开放不作为。这就使得各级档案部门在进行档案开放过程中出现“百花齐放”状态,不能形成统一的规定,使得公众在利用档案过程中出现迷惑情况。

因此,在档案开放利用呼声日益增强的情况下,国家档案行政管理部门要对档案开放利用法制体系中对于档案馆在档案开放利用过程中应承担的义务以及相应的约束条件作出详细规定,使档案开放能够在各具特色的基础上保证本质的一致性。

从法制统一的角度来看,档案行政法规和地方性档案法规作为下位法不应该同作为上位法的档案法律相抵触,但实践中,下位法的内容细化与上位法不相一致的现象屡见不鲜,有些甚至出现矛盾现象。如前文应用的《档案法实施办法》中对于提前开放档案的规定,“经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。”但是在其下位法《各级国家档案馆开放档案办法》中第二条则规定：“经济、科学、技术、文化等类档案,可提前开放。”虽然只是几个字的区别,可是这对于基层档案部门在进行档案开放工作中则会引起混乱,必将导致档案利用纠纷出现。档案内容从某种角度上来讲属于敏感内容,尤其在公民维权意识日益增强的现在,档案鉴定工作中有法可依显得尤为重要。在开放鉴定过程中的一点差错都会使得在其开放之后造成利益的损害,形成不必要的损失。

因此,在制定下位法时要时刻以上位法为指导,将其宏观性、原则性的条款进行细化,进行相应的“名词解释”等,在重点条款的核心理念上要保证高度的一致性。因此,作为基层档案部门工作人员,要及时地将档案工作现实中的需求反映到细则的修改中,对工作细则等做到及时修改,力求最大限度地满足公众的需求,使基层档案工作者能够做到有法可依,有章可循。

当然,以上从法制体系角度对影响档案开放利用因素进行了分析和阐述,但是影响档案开放利用的因素并不局限于此,还涉及其他硬件和人文方面因素。但是,仅仅是通过法律法规因素的分析,我们已经能够看出档案开放利用实现多方面满意的路还有很长,整个过程中还会出现新的阻碍,所以作为档案工作人员,尤其是工作在档案开放利用第一线的工作人员一定要树立“以人为本”的服务理念,要切实从群众角度出发,最大限度地实现档案开放利用,最大限度地实现档案价值。