1、一对矛盾：公民知情权概念的提出与美国政府对信息的管制之间的矛盾

美国独立初期,《独立宣言》和《美国宪法》就确立了“人民主权的原则”。在1791年召开的第一届美国国会上,围绕“国会议事录“应否向国民公开的问题发生了争论。会议参加者之一,后来成为美国最高法院大法官的詹姆斯.威尔逊(James Wilson)指出:“人民有权知道他们的代表正在做什么、已经做了什么”这里第一次提出了“知情权”(right to know)的概念。后来被人们进一步引申为“人民的知情权”(people’s right to know)概念,“为了实现人民主权,人民不仅有权选举和罢免官员,而且有权对政府官员进行监督”。为此,必须建立“公开的政府”(open government),让人民对政府有较多了解,以实现人民对政府的监督。正如下文将提到的美国参议院托马斯·C.亨宁斯(Thomas C. Hennings)所说：“虽然在宪法中没有有关知情权的明确的条款,但是象许多其他的基本权利一样,建国之父们想当然地认为没必要将该权利包括进去……因为根据我们的政府理论,自治权在人民,故从逻辑上和必要性上看人民有权知道他们自己建立的政府正在做什么……”^①因此,虽然当时美国的法律上没有明确规定公民的知情权,但这一概念已经深入人心。

但是第二次世界大战之后的美国政府却以国家安全为由,严格限制信息的自由流通。

2、一个委员会：莫斯委员会的设立

莫斯委员会创立于1955年6月,原称为众议院政府信息委员会,由于该委员主席名为约翰·E·莫斯,因此又名莫斯委员会。该委员会是为调查政府压制信息自由的情况而设。莫斯委员会的设立是《信息自由法》制定道路上一个重要的里程碑。

莫斯委员会所展开的调查活动对《信息自由法》的制定至关重要。到1960年,莫斯委员会有关政府信息公开化的一系列听证会共产生了17卷书面材料和14卷的调查报告。这些材料揭示了政府信息政策的内幕,并探讨了如何实现信息自由等核心问题。在对政府的秘密政策进行彻底调查之后,莫斯委员会开始将对知情权的保护纳入法律轨道。

3、两部法律：《管家法》和《行政程序法》的修订

美国政府机构通常引用两部法律的规定作为拒绝提供信息的依据。这两部法律即《管家法》(Housekeeping Act)和《行政程序法》(The Administrative Procedure Act)。虽然这两部法律在制定之初都并非有意要阻碍政府信息的公开,但是由于法律条文词义的模糊或界定不严,政府机构经常滥用其中的规定,拒绝向公众提供信息。

《管家法》制定于1789年,本是授权政府部门制定规章,以规范政府工作人员行为,并规范对相关信息、纸张、物品的保管的法律。但是这一法律却被随后的政府用作拒绝向公众和议会提供大量信息的一个正当依据。为消除该法的这一负面影响,莫斯和参议院托马斯·C.亨宁斯(Thomas C.Hennings)联合起草了一个简短但却十分重要的信息自由修正案:“该法未授权行政机关对公众隐瞒信息或者限制公众获取信息。”这一修正案很快在国会得以通过。信息自由修正案使得政府机构无法再以《管家法》作为隐瞒信息的正当依据。实现信息自由的另一主要阻碍是《行政程序法》。该法制定于1946年,其目的是为了建立一个综合系统以管理机构信息。表面上,这是一个向公众公开信息的法律:“除了（1）为了公众利益需要保密的信息;（2）仅与机构内部管理事务相关的信息之外,所有的政府机构信息都应当向与该信息有合理和直接关系的人公开,除非有正当理由需要保密。”但是由于一些词语例如“公众利益”、“合理”、“正当理由”的词义不明,导致政府机构对例外规定的滥用,从而使得该法成为了政府秘密的源头。

在莫斯委员会、亨宁斯以及信息自由支持者的共同努力下,1966年6月,《信息自由法》终于获得通过,政府信息公开成为了社会公认的基本原则。

《信息自由法》制定的目的是督促政府机构向公众公开其所持有的档案、文件等信息,以实现对政府权力的监督和制衡。正如美国参议院在论述该法的宗旨时,引用詹姆斯·麦迪逊的话指出的:“知识将永远统治无知,一个有志成为自己的统治者的人,必须用知识给予的力量武装自己。一个民众的政府没有民众的信息或者没有获得信息的方式,那就只是一场闹剧或一场灾难的开始,或者两者皆是。”^②为达上述之目标,该法于1966年正式颁布,并随着社会情况的不断变化,历经1974、1976、1978、1984、1986、1996六次修改,逐步趋于成熟。为充分实现信息公开的目的,该法在立法形式上,并非罗列何种信息应予公开,而是明确规定不予公开信息的例外情况,除此之外一切信息都必须公开。这样既可保证公众获知绝大部分政府信息,又可避免信息公开对其他权益造成损害,内容也更为简明、清晰。这种立法形式,为随后制定信息自由法的许多其他国家所借鉴。

《信息自由法》的主要内容可以从以下五个方面去理解。

1、《信息自由法》的适用范围

《信息自由法》的适用范围是指该法对哪些客体有效力。美国的《信息自由法》规定,该法适用于美国联邦政府机构保存的所有档案。《信息自由法》对“政府机构”的定义是:包括所有行政部门、军事部门、政府组织、政府控制的组织、政府其他行政分支的内设部门(包括总统的行政办公室),以及所有独立的管理机构。这样几乎将所有的联邦政府机构都囊括在内。

该法进一步规定,该法使用的“档案”以及其他与信息相关的概念,涵盖政府机构以任何格式,包括电子格式保存的信息。由此,政府机构掌握的所有类型的信息都属于该法的适用范围。

2、信息公开的方式

针对信息性质的不同,《信息自由法》分别规定了三种公开方式:

(1)刊登在《联邦纪事》（Federal Register）上予以公开。对于政府机构的基本情况,政府机构制定的法规和政策,公众获取信息的一般程序等最基本、最重要的信息,以及对这些信息的修改或撤销,政府机构都应当在《联邦纪事》上予以说明,并及时公布。例如政府机构的组织结构、职能、公众获取信息申请表格的地点等等都属于必须以此种方式公开的信息。

(2)政府机构主动公开。一些无须在《联邦纪事》上刊载的政府机构的基本信息,政府机构应主动公开,使公众可以查阅和复制。这类信息共包括:1、政府机构的最终裁决意见;2、未在《联邦纪事》上发表的政策及相关解释的声明;3、对公众有影响的行政人员手册;4、经申请而公开的信息,政府机构认为随后将有类似的关于此类信息的申请。这四种信息也是人们理解和监督政府所必不可少的,因此,政府机构必须主动提供。

(3)依申请公开。除以上两种公开方式中所提到的信息外,其他所有信息都可依照公众提交的申请而公开。按法律规定,公众提出符合要求的申请,除规定免予公开的文件外,行政机关都应当公开。按照此种方式公开的信息数量最多。对《信息自由法》的争议也多集中在对这部分信息是否应当公开这一问题上。

3、免予公开的例外情况

《信息自由法》规定了九种政府机构可以免予公开信息的例外情况。值得注意的是,该法只是规定联邦政府机构可以不公开这九类例外信息,而不是要求政府机构不准公开这些信息。因此,即便信息属于例外情况之一,政府机构也可以将其公开。当然,极少有机构愿意这样做。

对这些例外情况的规定是《信息自由法》的核心内容,因为免予公开的信息范围的大小直接关系到该法的宗旨能否得以充分实现。这九种例外情况分别为:

（1）为国防和外交利益,被分级保密的事项。这一例外情况主要涉及军事设施、武器系统、情报活动、外交政策等被政府列入保密系统的信息。这类信息的披露有可能会对国家安全造成威胁,因此允许政府机构不予公开。

（2）仅与政府机构内部人事制度和惯例相关的事项。这一例外包括两种信息,一种是相对琐碎的内部事务。如果这些材料被公开,不会导致什么危害,规定这一例外仅仅是为了减轻政府机构将这些材料保存为公众文件所承受的负担;另一种是如果披露将有可能导致诉求的更为重要的内部事务;

（3）其他法律豁免公开的信息。其中包括两类情况:l）法律明令禁止公开某些信息。2)根据法律规定的特定标准或特殊种类而免予公开的的事项。该例外是为了保护其他法律所保障的社会利益,避免法律适用上的冲突。

（4）从任何个体处获得的商业秘密和特免公开或机密的财务信息。

（5）政府机构之间和政府机构内部的备忘录和信函,这些文件除了依法向与政府机构有诉讼关系的一方提供外,其他方不得接触。这一例外保护决策过程的真实性。

（6）人事、医疗档案以及类似档案,公开以后将构成对隐私明显的不法侵犯。人事档案是指包含私人信息的档案,如个人住址、父母姓名、家庭电话等等。医疗档案包括对个人身体和心理状况的诊断记录。“类似档案”的含义比较宽泛,包括与特定个人相关的一切信息。该例外不是为了排除所有可能侵犯隐私的信息,而是仅排除会对隐私构成明显不法侵害的信息。

（7）出于执法目的而汇编的档案或信息。但是并非所有的执法信息都可以隐瞒,只有当提供这种执法档案或信息会导致下列后果时,才能免予公开:l）按常理预计,将干涉执法过程;2)剥夺一个公民接受公正审判和判决的权利;3)按常理预计,将构成对个人隐私的不法侵害;4)按常理预计,将暴露一个秘密来源的身份,以及秘密来源提供的信息;5)将暴露执法调查或起诉的技术与程序,或者暴露执法调查或起诉的指导方针,而按常理预计,这一公开有规避法律的风险;6)按常理预计,危及任何个人的生命或人身安全。

例外七是含义较为广泛的例外,它让联邦调查局、特工处、联邦警察机构等许多执法机构有更多的合法理由拒绝透露它们掌握的信息。

（8）监管金融机构的政府部门制定的、或代表其利益、或供其使用的监察、营业或形势报告中所含有或涉及的信息。这一例外,“旨在防止披露敏感的财务报告或监察报告,这些报告一旦公开,可能损害公众对银行、信托公司、投资银行等其他金融机构的信任。”

（9）有关油气井的地质、地理信息和数据,包括地图。油气井相关信息对国家的意义重大,同时也涉及巨额经济利益。该例外是为了防止此类信息的泄漏让投机商有利可图,造成管理混乱。

对九种例外情况的规定,明确了可以免予公开的信息范围,除此之外的所有信息均应予以公开。

4、《信息自由法》的运作机制

《信息自由法》规定所有人,包括公司、组织和外国人、法人和政府都可以对政府机构的信息提出申请。为了公众的申请能够及时得以处理,也为了保证政府机构的有效运转,该法对信息公开的整个运作机制做出了详细规定：

（1）处理申请的时限。一般情况下,政府机构必须在20天内答复信息申请人。在特殊情况下,政府机构可以最多延迟10天时间,或者与申请人协商限定一个时间期限。如果急切需要公开信息,政府机构也可视情况适用“快速处理程序”。如果请求者的主要工作是传播信息,而且迫切需要告诉公众事实上的或声称的政府活动,便通常能够较快获得信息。如果政府机构未能在规定时限内做出答复,则可视其已驳回信息申请。

（2）费用收取标准。政府机构应制定统一收费表,所收取的只能是检索、复制、审查三类费用,而且根据申请主体和目的的不同,收费标准也有所区别。如果信息将被用于商业目的,则请求者必须缴付检索、复制和审查三项费用。而如果信息被用于非商业目的,而且申请来自教育科研机构或新闻媒体,则只需缴付复制费用,并可免费检索两小时和复制100页。其他所有请求者则需缴付检索和复制费用,但可免费检索两小时和复制100页。

《信息自由法》还对减免费用做出规定,“如果信息公开是为了公共利益,因为其公开将大大促进公众对政府运作或活动的理解,而非主要为了申请人的商业利益时”,申请人可要求减少甚至免除全部的费用。

（3）申诉与起诉。信息申请人如果对政府机构的各项决定,如费用、时限、申请等存在不满,可以向行政机关提起申诉,由行政机关重新审查。申请人也可向联邦法院提起诉讼。但是在起诉之前,需已用尽行政救济。

美国法院对政府机构的决定拥有广泛的司法审查权。有权审查政府机关隐瞒信息是否符合法律规定,是否向申请人收取了过多费用,并可审查政府机构是否依照规定,以正确的方式公开了信息。

5、《信息自由法》的主要原则

美国的《信息自由法》不仅对信息公开的各个方面做出了具体规定,而且还通过这些规定以及长期的司法实践确立了一系列的原则。这些原则对深入理解该法至关重要。

约翰逊总统时期的司法部长兰西·克拉克(Ryamse clark)在《信息自由法》颁布之初即在其关于该法的备忘录中指出,该法有几个关键的理念:“信息公开是原则,不公开是例外;人人拥有平等的获取信息的权利;政府而非申请人对拒绝提供信息负举证责任;不能合理获取信息的个人,有权向法院寻求救济;政府的政策和态度应当转变”^③这段论述,直指《信息自由法》的精神和核心,为学界所普遍认同。具体而言,该法的主要原则可做如下之理解:

（1）信息公开为原则,不公开是例外。《信息自由法))确立了一个前提即除了法律明确规定的例外情况之外,政府机构所有档案都应向公众公开。这一前提的确立,使得政府信息得以最大限度地公开,同时也避免了政府机构利用语言模糊的法律条文隐瞒信息。

（2）人人拥有平等的获取信息的权利。法律对申请人的资格未作任何限制。提出信息申请,也无需阐述任何理由,或表明自身与信息的关联,只需提出申请,对信息做出合理描述即可。

（3）政府对拒绝提供信息负举证责任。政府机构若拒绝提供信息,则在诉讼过程中需承担举证责任,证明其决定具有正当的法律依据,若不能证明这一点,则需承担败诉的后果,并及时将信息提供给申请人。

（4）政府机构隐瞒信息时,申请人可向法院提起诉讼,法院对事实和法律适用有重新审查的权利。正如前文已经指出的,法院拥有广泛的司法审查权,使申请人获取信息的权利得到更充分的保障。

《信息自由法》上述各方面的规定及其确立的原则,从宏观、微观各个角度对信息公开制度做出了规定,从而明确保障了社会公众获取信息的权利。