城市地下管线一般分为给水、排水、燃气、热力、工业、电力、电信、综合管沟和人防管线9大类。各种管线大部分或相当一部分埋设在城市地下空间,构成纵横交错、错综复杂的网络。由于较长时间以来,相关部门的管理人员对地下管线档案的特点认识不够,尤其是对地下管线行业作为一个跨行业、跨部门、跨学科的新兴行业在认识上差距较大,致使地下管线档案管理体制、管理法规以及管理措施相对滞后,因而暴露出很多问题,主要表现在以下三个方面。

（一）地下管线底数不清,事故频发。目前,城市道路地下管线有的多达10几种,少则6-8种,铺设密度较高的上下交叉管线达8层,并排铺设多达50多根,可谓密如蛛网。这样密集的地下管线,不借助档案资料就很难找到某种管线的准确位置。从这个角度看,地下管线档案就像城市的“眼睛”,或者说就像看清城市地下管线的一面“镜子”。据调查,全国700多个城市中,真正通过档案资料掌握其地下管网准确情况的为数很少,几乎没有几个城市能够提供一套详尽的、与现状完全一致的综合地下管网图。尽管全国已有127个城市先后开展了地下管线普查工作,但因地下管网处于不断发展变动之中,或因归档和档案管理不规范等原因,其中部分城市仍未能完全解决底数不清的问题。由于地下管线档案不全,地下管线情况不清,盲目施工,挖断地下管线,致使通讯中断、停水停电、煤气泄露,甚至发生爆炸等事故已是屡见不鲜,给国家造成巨大的经济损失,也给社会带来不安定因素。原建设部办公厅主任朱中一在2005年5月召开的《城市地下管线工程档案管理办法》培训班会上也谈到“管理不到位,事故频发,每年造成经济损失全国超过35个亿”。《城建档案》2007年第1期登载的卢晓豹的文章提到,全国每年因施工而引发的管线事故所造成的直接经济损失达50亿元,间接经济损失达400亿元之巨。依靠地下管线档案资料,加强科学管理,掌握地下管线底数,防止和避免各种管线事故,减少或避免各种损失,已经成了摆在我们面前的一项刻不容缓的任务。

（二）地下管线档案分散管理,缺乏协调和合作氛围。地下管线档案属于科技档案的范畴。早在1980年12月27日由国家经委、国家建委、国家科委、国家档案局联合发布的《科学技术档案工作条例》第四条明确规定：“各单位应按照集中统一管理科技档案的基本原则,建立、健全科技档案工作,达到科技档案完整、准确、系统、安全和有效利用的要求。”1997年12月23日建设部发布的《城市建设档案管理规定》（2001年修正）第十条规定：“城市地下管线普查和补测补绘形成的地下管线档案应当在普查、测绘结束后三个月内进馆。地下管线专业管理单位每年应当向城建档案馆报送更改、报废、漏测部分的管线现状图和资料。”长期以来,这些规定没有完全贯彻实施,尤其是地下管线行业这样一个跨行业、跨部门、跨学科的新兴行业所形成的档案,没有严格地执行“集中统一管理”的原则,反映地下管线现状的档案不能及时移交和报送到城建档案馆的现象十分突出,地下管线档案处于由各专业主管部门和地下管线各权属单位分散管理的状态。由于各专业主管部门和各权属单位分别进行封闭式管理,相互之间缺乏协调与合作氛围,一般都是我行我素。如供水管网大部分由自来水公司管理,一部分自备水源的管线由单位自行管理;排水管网由市政公用部门管理;供热、供气管网由热力公司、煤气公司、管道燃气公司等单位管理;供电管网大部分由电力部门管理;通信管线、光缆等最复杂,分别由各营运商管理。与管网管线管理相联系的档案也同样是分散保存在各部门,真正归口到城建档案馆集中统一管理的地下管线档案只是市政道路排水管线部分。就一个城市的地下管线档案而言,由于没有坚持集中统一管理的原则,就很难保证地下管线档案的完整、准确、系统和安全,无疑也就成了城市地下管线管理工作的最大隐患。

（三）产权单位各自为政,重复建设浪费投资。随着经济体制改革的实施和深化以及市场经济的发展,各管线产权单位逐步从政府的管理职能中分离出来,走向市场,因而政府的管理力度在逐步削弱,作为参与市场运作的各管线产权单位,经济利益最大化成了它们追求的目标,受这种利益的驱动,使得各管线产权单位各自为政,管线工程建设难以实现统一协调的计划管理。在这种情况下,本来可以合作、集中开挖施工的工程,也难以协调市一致,从而导致你挖了以后我再挖,填了挖,挖了填,造成重复开挖,出现城市“马路拉链”的奇怪现象。又如,为摸清情况,有效管理地下管线,供水、供气、电力等专业管理管理单位,相继开发和建立各自的专业管线管理系统,各城市的不同单位为建立管线信息管理系统而投入的资金金额,少则几十万元,多则累计达数千万元。以深圳市为例,供水、供气、电力、规划等9个部门累计投资已高达1.6亿元,但由于未能实现信息资源共享,地下管线事故仍然不断发生。

城市地下管线档案是城市地下管线信息化建设的依托和基础,同时城市地下管线信息化又是城市地下管线档案管理的高级形式,是城市地下管线档案实现科学管理的必然要求,尽管两者有着不同的涵义,但两者的关系是不可分割的,是同一个事物的两种不同的表现形态。城市地下管线信息化建设离不开管线档案的内容,管线档案本身就是一种信息载体,同时它又必须通过现代化手段进行处理,运用电子计算机进行数据加工、储存和输出,建立管线信息系统,从而实现信息共享,使传统的纸质档案信息转换成电子文件信息,使传统的手工管理变为电脑辅助管理,最大限度地提高工作效率,充分发挥地下管线档案的作用,跟上信息化时代的步伐。应当注意的是,建设地下管线信息系统,使用电脑加工、储存和输出管线信息,不能否定或轻视已有的和还将继续形成的地下管线纸质档案材料的管理;相反,在加速地下管线信息化建设的同时,还必须加大地下管线纸质档案资料的管理力度,做到纸质档案管理与电子数字资料管理两者兼顾,两不误,即双管齐下。

正因为地下管线档案管理与信息化建设是相辅相成的、同一个事物不可分割的组成部分,建设部和相当一部分城市在积极开展地下管线信息化建设的同时,加大了对城市地下管线档案管理的力度。为了加强城市地下管线工程档案的管理,2005年建设部颁发了《城市地下管线工程档案管理办法》。2004年1月在长沙市市十二届人大会议上,胡志辉等11位人大代表针对长沙市地下管线档案管理存在的问题和地下管线信息化建设的需要,联名提出了关于制定《长沙市地下管线工程档案管理条例》的提案,被大会定为一号提议批准了这个《条例》,于2005年5月1日与建设部《城市地下管线工程档案管理办法》为同一时间实施。该《条例》也是我国第一部关于城市地下管线工程档案管理的地方性法规。到2007年,先后有济南、厦门、杭州、苏州等城市出台城市地下管线档案管理办法。厦门市为了保证建设部和本市地下管线档案管理办法的顺利实施,确保实现管线动态管理,还制定了相关配套管理制度。这些制度包括：《〈厦门市地下管线工程档案管理办法〉实施规定》、《厦门市综合地下管线工程档案工作告知制度》、《厦门市地下管线工程档案（预）验收方法》、《厦门市地下管线工程档案利用暂行规定》、《厦门市综合地下管线信息管理系统数据入库和信息系统管理规定》、《厦门市城市建设档案馆国家秘密载体保密管理工作制度》等。

（一）地下管线信息化建设的总体目标。地下管线信息化建设的总体目标应当是：建立城市综合地下管线信息系统和各专业管线信息系统,建成分级、分布式的地下管线数据库,建立全市地下管线数据与系统维护中心,建立公共数据交换服务平台,将城市全部地下管线信息以数字的形式进行获取、存储、管理、分析、查询、输出、更新,建立具有空间化、数字化、网络化、智能化和可视化的技术系统,建立切实可行的信息更新机制,实现地下管线信息的动态管理,为社会提供多元化的服务,为提高城市管理效率及城市可持续发展提供决策支持。

（二）总体目标分三个层次实现。一是完成管线数据采集建库,进入数字化管理。其主要特点是从总体上掌握完整、准确的地下管线信息,初步实现管线信息化管理。二是建立严格的信息更新和管线文件材料归档制度,实现动态管理。其主要特点是建立起有法规约束的管线数据更新行为,具备统一的数据标准,完善地形图信息更新渠道,细节信息分专题由管理单位管理,综合管线信息统管共享,形成协调有序的信息更新机制及共享机制。三是达到信息多元化的应用。其主要特点是社会各界信息产业意识达到新的高度,各有关单位相互协调,建立行之有效的责、权、利明晰的资源共享的信息集约机制,信息数据最大限度开放。

根据上述总体目标和实现目标的层次要求,必须要有相应的措施。城市地下管线信息化建设的主要措施包括以下三个方面：